Um relatório da Controladoria Geral da União foi divulgado nas últimas semanas contendo levantamentos e análises sobre as ineficiências dos processos de compras públicas, particularmente aquelas referentes a itens de baixo valor. Segundo a CGU, estas aquisições de baixo valor, feitas sem licitação, totalizam aproximadamente 61% do quantitativo total das aquisições do governo federal, mas representam apenas 0,54% do valor total homologado. O curioso é que a grande maioria destas aquisições tem valor abaixo do valor de R$ 5 mil, mas o custo incorrido pelo governo para cada processo de dispensa de licitação gira entre R$ 4 mil e R$ 5 mil. Daí que, segundo o relatório, quase 75% das compras ou serviços têm se revelado deficitários, isto é: o custo do procedimento acaba sendo superior ao valor do bem ou serviço contratado.
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Esse dado é revelador da falta de compreensão que ainda temos sobre os efeitos econômicos da burocracia estatal. Talvez o principal gargalo de eficiência da gestão administrativa seja o sistema de licitações e contratos públicos. Ele responde por um pedaço relevante da estrutura de custos da governança das Administrações. Mas será que o seu alto custo tem sido compensado pelos benefícios que pode gerar? Esta questão nos remete a uma investigação sobre a calibragem do teor burocrático dos processos de contratação, cotejando-se os custos para a sua realização (inclusive o seu custo temporal) com os benefícios que potencialmente traz da perspectiva do controle e da qualidade das decisões.
A licitação é um processo altamente custoso. Movimenta não apenas recursos humanos e materiais (das Administrações e dos licitantes), como impõe um enorme ônus temporal à contratação pública. Licitações podem demorar muitos meses, retardando a aquisição de um bem, a execução de um serviço ou de uma obra pública. Este lapso tem um alto custo social, pois priva os usuários diretos ou indiretos da fruição destas utilidades ao longo do tempo de tramitação. Mas sua demora gera também impacto relevante sobre a economia. Lembre-se que os governos são grandes consumidores de bens e serviços e responsáveis por grandes empreendimentos. Estas contratações, por si só, já movimentam valores expressivos, com grande potencial de estimular a economia. Investimentos públicos em obras e empreendimentos geram também efeitos multiplicadores sobre o PIB. É conclusivo, então, que a demora dos governos em contratar atrasa o crescimento do país.
Na teoria, a licitação existe para roteirizar a produção da decisão de contratar, inibindo desvios e guiando o gestor para alcançar a contratação mais vantajosa para as Administrações. Ela é apenas um meio de que as Administrações se valem para economizar em suas contratações. É irracional e contraintuitivo que seu custo supere as vantagens que adviriam de sua utilização. Mas é isso o que pode estar ocorrendo com boa parte das contratações públicas, como se diagnosticou a propósito das compras de baixo valor. Sem conhecer o ponto de equilíbrio entre os custos da burocracia e os benefícios que dela decorrem, estamos sob o risco de contratações ineficientes.
E por que, afinal, a governança das Administrações é tão custosa? Uma de suas causas é o regime jurídico que rege as licitações e contratações públicas, rico em formalidades e procedimentos. Sua filosofia é restringir a liberdade dos gestores públicos, impondo travas burocráticas para que as decisões sejam tomadas. Isso traz custos e demora para o desenvolvimento do processo. O objetivo é intensificar o controle, tornando as decisões cada vez mais objetivas. Mas será que burocratizar excessivamente as decisões é o melhor caminho para aprimorar o controle? Um paralelo entre os mecanismos público e privado de contratação pode ajudar a compreender que não. Perceba-se que uma grande corporação privada tem os mesmos dilemas das Administrações Públicas, neste particular. Ela precisa ter padrões de contratação e uma governança que evitem desvios e que possibilitem o controle pelas instâncias próprias (a diretoria, o conselho deliberativo, o conselho de administração etc). Mas os custos de seu processamento são muito menores do que os custos de uma licitação pública. Uma possível explicação para isso está no tipo de controle que pesa sobre seus executivos, mais orientado à cobrança de resultados do que na vigilância dos meios para o atingimento dos resultados. Para isso, a empresa deposita confiança em seus funcionários, que têm maior liberdade para gerenciar as escolhas para alcançar os resultados. No regime público, prevalece uma premissa de desconfiança do gestor público, o que justifica um controle preventivo mais incisivo, com forte carga burocrática.
A questão, enfim, está em conhecer o ponto ótimo para a calibragem da densidade burocrática do processo de contratação. Para isso, será necessário, à semelhança do que fez a CGU, desenvolver estudos empíricos para entender melhor os custos e as necessidades que permeiam os processos de decisão relacionados à contratação pública. Uma coisa parece certa: a irracionalidade da burocracia estatal não é um privilégio das compras públicas de baixo valor. Bem compreendidos todos os efeitos econômicos derivados do peso burocrático das licitações, é bastante provável que grande parte destes processos se ressinta de uma carga burocrática custosa e ineficiente. Passou da hora de avançarmos com essa investigação.
*Fernando Vernalha é advogado, professor e escritor – foi pesquisador visitante na Columbia University. E escreve sobre infraestrutura, governo e gestão pública.
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